Читать онлайн книгу "Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография"
Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография
Алексей Вячеславович Стукалов
В монографии рассматриваются и решаются современные проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в области жилищно-коммунального хозяйства, которые заключаются прежде всего в отсутствии условий для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. Содержащиеся в монографии предложения могут быть использованы практическими работниками органов публичной власти, осуществляющих свою деятельность в сфере правовой реализации полномочий органов местного самоуправления, научно-исследовательскими организациями и учебными заведениями, а также в преподавании цикла юридических и экономических наук. Целью монографии является определение нового вектора реформирования отрасли ЖКХ. Создание качественной теоретической базы в области регулирования жилищно-коммунального хозяйства позволит решить задачи становления в России социального государства, повысить устойчивость государственной системы, придать прозрачность проводимой политике в области приватизации ресурсоснабжающих предприятий. Закондательство приведено по состоянию на сентябрь 2014 г. Работа представляет собой одно из первых монографических комплексных исследований, посвященных реализации полномочий органов местного самоуправления сферы ЖКХ.
А. В. Стукалов
Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики
Монография
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Введение
Сегодня в целях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации необходимо создать условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципальных образований путем как увеличения доходной части местных бюджетов, так и определения правовой компетенции органов местного самоуправления.
По нашему мнению, модернизация жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ) и рациональное разграничение полномочий между органами публичной власти неразрывно связаны со становлением социального государства в Российской Федерации, повышением качества жизни отдельного гражданина.
Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Государственного совета 17 июля 2012 года был сделан акцент на бездействии органов местного самоуправления в решении острых вопросов в ЖКХ (неэффективность управляющих компаний, завышение тарифов, низкое качество оказываемых услуг, хищение бюджетных средств)
.
В настоящее время ЖКХ представляет собой сложную, комплексную отрасль народного хозяйства, которая обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающих удобства и комфорт для проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг.
Данная отрасль, безусловно, напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия и научно-производственной организации с органами местного самоуправления, населением с целью реформирования жилищно-коммунального комплекса для его перевода на качественно новую материально-техническую базу.
В условиях становления в России рыночной экономики в последние годы наряду государственными и муниципальными предприятиями важную роль стали занимать частные организации, что привело к значительному пересмотру роли органов местного самоуправления в области ЖКХ.
В целом в нашей стране отрасль ЖКХ остается непрозрачной, закрытой, коррупционной. С момента распада СССР не получилось создать конкурентный рынок коммунальных услуг: на смену монополиям местного значения приходят новые монополии, аффилированные с крупными энергетическими компаниями и финансовыми структурами, подконтрольные должностным лица различного уровня вертикали власти (названная проблема будет рассмотрена более детально ниже).
Одним из достижений реформы ЖКХ стал переход на полную оплату потребителями коммунальных услуг, однако с каждым днем возрастает физический износ объектов коммунальной инфраструктуры; учащаются аварии систем жизнеобеспечения в муниципальных образованиях.
В настоящее время в Российской Федерации законодательно не определен круг полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ, не определена и правовая связь между жилищной отраслью и коммунальной. Следствием чего стало отсутствие законодательно установленного понятия «жилищно-коммунальное хозяйство».
Для решения накопившихся проблем требуются сложные, комплексные, системные решения, обеспечивающие кардинальное улучшение качества жизни населения и повышающие эффективность отрасли жилищно-коммунального хозяйства.
В связи с чем считаем необходимым выработать принципиально новую концепцию развития ЖКХ и реализовать ее в федеральном законе «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства».
Внедрение в правовую систему названного закона послужит толчком для разработки правоприменителями и учеными из различных отраслей наук Кодекса Российской Федерации жилищно-коммунального хозяйства, по нашему мнению, его принятие – вопрос времени.
Целевого, комплексного, системного и правого анализа регулирования сферы ЖКХ в рамках конституционного и муниципального права в России до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные правовые аспекты организации управления коммунальным хозяйством, формирования и развития исследовались в трудах известных ученых правоведов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, С.А. Бурмистровой, В.Н. Бутылина, А.И. Васильчикова, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.Д. Градовского, В.В. Григорьев, А.А. Демко, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, B.C. Кронского, А.М. Курамшина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.П. Логвинов, Г.В. Мальцева, Р.С. Мулукаева, Е.А. Незнамова, И.В. Нечай, О.П. Ольфиренко, Н.Л. Пешина, В.А. Пертцика, А.В. Пикулькина, Ю.В. Попов, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, А.А. Сергеев, В.В. Таболина, Н.А. Тарасьян, Д.О. Тепляков, В.И. Фадеева, Е.В. Шишкиной, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульженко, Л.М. Энтина и др.
В настоящее время в связи с институциональным реформированием общества, местного самоуправления, развитием рыночных отношений необходимо также отметить научные труды, О.Е. Бессоновой, В.В. Бузырева, Т.М. Говоренковой, В.И. Коробко, В.С. Чекалина.
Иные вопросы развития отрасли ЖКХ рассматривались А.А. Алпатовым, Р.М. Джапаридзе, Е.П. Губиным, Е.Б. Лаутсом, М.Н. Кондратьевой, Ж.С. Кулижской, А.В. Пушкиным, М.Д. Фатиевым. Среди зарубежных теоретических разработок значительную роль ученые отводят трудам А. Вебера, К. Еассерта, А. Рисса, И. Редлиха и др.
В свою очередь, необходимо подчеркнуть, что правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства как комплексной проблемы в юридической науке практически не рассматривалось. Конституционные и муниципальные аспекты, которые проанализированы в настоящей монографии, еще не получили должного научного осмысления в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу малоизученных. Говоря более предметно, не исследовалась проблема отсутствия единообразия в правотворческой и правоприменительной практике решения вопросов ЖКХ как на территории отдельного региона, так и государства в целом.
В настоящей работе, поставлена цель проведения анализа существующих теоретических и практических правовых моделей осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в отрасли ЖКХ, проблем в названной сфере в условиях финансовой нестабильности, с учетом коррупционного и иных факторов.
Исходя из чего определено место и роль полномочий органов местного самоуправления в системе муниципальных полномочий, исследовано федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, классифицированы полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ; определены общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области ЖКХ; исследованы конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой области и др.
Настоящая монография отличается своим комплексным характером, сочетающим многоаспектные проблемы правового регулирования государственного сектора экономики.
Исследуемые в работе вопросы муниципально-правового регулирования ЖКХ определяют теоретически важный аспект в структуре актуальных проблем современной теории конституционного и муниципального права.
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства
1.1. Место и роль полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в системе муниципальных полномочий
Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует прежде всего остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко, первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления»
.
Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования
.
С.Е. Чаннов отмечает, что любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения
.
Вместе с тем по своей сути и фактическим обстоятельствам вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что касаются как вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем нагрузка на органы местного остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.
По нашему мнению, вопросы организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством затрагивают все уровни публичной власти и требуют законодательного реформирования в разграничении таких полномочий, определении ответственности должностных лиц и иных субъектов.
Так, А.Н. Королев, О.В. Плешакова отмечают, что «в связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса, между поселениями, муниципальными районами, городскими округами»
.
Кроме того, в юридической науке авторами зачастую не разграничиваются такие дефиниции, как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», «вопросы местного значения» органов местного самоуправления.
Указанные понятия, безусловно, имеют как общие, так и отличные друг от друга признаки. Однако, по нашему мнению, при решении вопросов жизнеобеспечения населения юридический формализм излишен, в связи с чем предлагаем рассматривать названные дефиниции как часть и целое термина «компетенция», аккумулирующего все правовые признаки остальных.
Предметы ведения, установленные для того или иного органа публичной власти, имеют тесную связь с компетенцией этого органа, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и взаимосвязанные между собой.
Так, можно отметить, что между «предметами ведения» и «компетенцией» существует взаимосвязь.
Компетенция органов местного самоуправления определяется из предметов их ведения. Отдельные авторы справедливо определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления
.
Под предметами ведения органа местного самоуправления О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев
понимают сферы местной жизни, в которых действует данный юридически компетентный в них орган.
Схожие понятия дают И.А. Азовкин
, К.Ф. Шеремет
, Н.А. Тарасьян
.
По нашему мнению, предметы ведения местного самоуправления, обозначенные в законодательстве, по своей сути являются общими, совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления.
При таких обстоятельствах сохраняется возможность для необоснованного возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, и, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения, что недопустимо.
Российское законодательство не содержит четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти, что препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений.
Компетенция местного самоуправления, являясь ключевой характеристикой публично-властных отношений, предполагает наличие сложной субъектно-объектной структуры. В научной литературе нет ясности в понимании субъекта компетенции.
Б.М. Лазарев под субъектами понимает либо органы публичной власти, либо отдельные должностные лица
.
На муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии
.
Б.М. Лазарев отмечал, что компетенция органа – это один из главных факторов, от которых зависит его структура, очерчивание правовыми нормами компетенции является непременным условием проведения в жизнь принципа ответственности в управлении
.
Согласно законодательству Российской Федерации органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства
.
Ю.А. Тихомиров отмечал, что «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это – общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений, это – объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это – коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление»
.
Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ в главе 8 с одноименным названием «Местное самоуправление» и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
.
В Толковом словаре русского языка понятие «полномочие» определяется как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел
.
Под полномочиями в Современном экономическом словаре понимаются права юридического или физического лица на совершение хозяйственных операций, а также на представительские функции, зафиксированные законодательно или нотариально. Возможна ситуация передачи, делегирования полномочий, что подтверждают официально переданные данному лицу от имени другого лица или органа права, дающие ему основания осуществлять определенные действия
.
Большинство ученых придерживаются той точки зрения, что полномочия представляют собой наличие прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, установленные нормативным правовым актом.
С.А. Авакьян определяет полномочия как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом
.
По мнению Е.В. Безвиконной, полномочия местного самоуправления – это формально определенные права и обязанности населения, органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального образования, необходимые для осуществления задач и функций самоуправления.
Подобные функции могут возлагаться на муниципалитеты только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием
.
Подобным образом определяет полномочия органов местного самоуправления и Е.М. Ковешников
, Ю.Д. Казанчев, А.Н. Писарев
.
Итак, можно выделить две основные группы полномочий органов местного самоуправления.
Первая группа – это полномочия, финансируемые из местного бюджета (вопросы местного значения). Федеральное (региональное) регулирование таких полномочий, в сущности, должно носить исключительно рамочный характер.
Вторая группа – это полномочия, финансируемые целевым образом из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляются широкие права по контролю за осуществлением этих полномочий. В случае их ненадлежащего исполнения они изымаются у органов местного самоуправления и осуществляются непосредственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить, что проведенный анализ законодательства свидетельствует, что органы государственной власти решают вопросы государственного значения, а органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.
Следовательно, законодатель под вопросами местного значения понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.
В соответствии с пунктом 4, 10 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения, в частности, относятся: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
.
Правовое исследование определенной сферы общественных отношений всегда начинается, как мы уже говорили выше, с определения основных категорий, понятий, поэтому мы бы хотели установить, как понимается термин «жилищно-коммунальное хозяйство» в российском праве.
Вместе с тем необходимо прежде всего определиться с тем, как понимается термин «хозяйство»
в российском праве.
Так, государственное хозяйство любой современной страны очерчено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.
С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник) и, с другой стороны, как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории.
Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта.
В этой юридической двойственности природы местного самоуправления и находится фундамент продолжительных дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.
Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории
.
Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты
.
Названный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им некоторые преимущества перед частным бизнесом в границах территории муниципального образования.
По мнению А.Г. Воронина, при подобном подходе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом
.
Названная проблема лежит в плоскости приватизации муниципальной собственности и вопросов ее эффективного функционирования.
В связи с чем проведенный нами анализ законодательства и судебной практики показал, что с мнением вышеуказанного автора и его сторонников нельзя согласиться ввиду следующего.
В соответствии с пунктом 2 постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020–1 объекты государственной собственности, в частности объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов
.
Передаче в муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включенные в состав приватизируемого имущества предприятий (пункт 2 Положения «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» (утратило силу))
.
Также в данном Положении было установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, в собственность которых передаются вышеуказанные объекты, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства РФ и Министерством финансов РФ форме.
При таких обстоятельствах объекты жилищно-коммунального хозяйства, не включенные в состав приватизированного имущества, подлежат передаче в муниципальную собственность, при этом на администрацию возложена обязанность по их принятию, которая не обусловлена какими-либо дополнительными обстоятельствами, в том числе фактической заинтересованностью в получении объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность, а также возможностью решения вопросов местного значения за счет переданного имущества.
Позиция Конституционного Суда РФ о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий на отношения по передаче имущества от частного собственника публично-правовому образованию необоснованная, поскольку в противном случае на приватизируемое предприятие неправомерно возлагается дополнительное финансовое бремя содержания имущества, собственником которого оно не является
.
В дополнение к сказанному обратимся к труду Л.А. Велихова, который указывал на особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде всего в его целях – это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения»
.
Следовательно, понятие «хозяйство» включает в себя различные виды общественных отношений, связанных между собой и рассматриваемых как целостное образование, регулируемое нормативными правовыми актами.
Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство – это комплекс имущественных, земельных, административных, трудовых, финансовых и иных общественных отношений, складывающихся в сфере ЖКХ.
Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7 Конституции РФ).
Стратегическая цель социального государства в соответствии со статьей 25 Всеобщей декларации прав человека
и статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах
– обеспечение права каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и права на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости и в ином случае утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.
Защита социальных прав граждан имеет свою специфику; для обеспечения данной категории прав недостаточно юридических механизмов и процедур предотвращения нарушений этих прав. Необходима разносторонняя созидательная деятельность государства, направленная на осуществление социальной политики на основе развития экономики, повышение материального уровня жизни населения. Поэтому обеспечение защиты социально-экономических прав населения – длительный и постепенный процесс преобразований, направленный на достижение социально-экономического прогресса, формирование нового типа взаимоотношений между отдельными индивидами и государством, отношений социального партнерства и социальной интеграции.
Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего минимизировать случаи нарушения прав человека в данной области.
Приоритетными направлениями формирования и эффективного функционирования такого комплекса являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем, улучшение материального положения и условий жизни людей и т. д.
В этой связи также следует отметить, что, несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение правовых проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства, систематизированного законодательства в России до настоящего времени так и не сложилось.
Таким образом, яркая особенность ЖКХ заключается прежде всего в отсутствии кодифицированного законодательства, а также в особенности продукта, производимого предприятиями жилищно-коммунальной отрасли, а именно социально значимых благ, гарантированных Конституцией РФ.
Конституцией РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества, соответственно было определено и место части этого общества – коммунальной отрасли.
Свет, вода, тепло стали неотъемлемой частью жизни современного человека, следовательно, жилищно-коммунальное хозяйство – это отрасль жизнеобеспечения человека.
Потребности населения – это то, что определяет виды и формы коммунального обслуживания и одновременно делает невозможным использования инструментов рыночной экономики, а значит, ложится в плоскость обязанностей органов публичной власти по формированию нормативной базы.
По мнению В.И. Васильева, «местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления»
.
Государство фактически устранилось от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства
.
По мнению М.Н. Кондратьевой, степень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда
.
Сферу ЖКХ регулируют только на федеральном уровне свыше 90 нормативных правовых актов, следовательно, неизбежны расхождения и прямые противоречия, серьезные проблемы при его применении, не исключена и коррупционная составляющая в данной области.
Общепризнано, что становление самоуправления в качестве самостоятельного субъекта публично-властных отношений предполагает решение отдельных задач, таких как обеспечение демократичности процесса организации управленческой деятельности, качества осуществления собственной компетенции, участия местного самоуправления в решении общегосударственных вопросов либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Вместе с тем не только при условии решения поставленных задач возможно формирование системы взаимодействия и сотрудничества всех институтов публичной власти, но при организации решения вопросов быта населения, которое в настоящее время ставит эту задачу на разрешение перед государством как первоочередную.
Так, к числу дублирующихся вопросов относят как организацию деятельность отрасли ЖКХ, так и создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и т. п.
В сложившихся условиях очевидно отсутствие четкого разграничения предметов ведения между отдельными муниципальными образованиями, а также органами государственной власти по вопросам ЖКХ. Ограниченность общих вопросов, находящихся в относительно самостоятельном ведении поселений, и более широкий перечень вопросов, которыми автономно занимаются городские округа, приводит к неравному статусу различных муниципальных образований и порождает структурные конфликты внутри системы самоуправления в целом.
Вместе с тем подавляющее большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность местного сообщества, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим органами публичной власти. Отсутствие необходимой социально-экономической составляющей в процессе реализации вопросов местного значения приводит в условиях продолжающейся централизации власти к лишению самоуправления самостоятельного (автономного) статуса, ставит его в неравное положение по отношению к иным уровням публичной власти
.
М.Н. Кондратьева подразделяет ЖКХ на две подсистемы: (1) жилой фонд и (2) коммунальная инфраструктура (водоканал, тепло-, энергосети, подстанции и т. д.), при этом первая является главной, основной, вторая – обслуживающей. В области коммунальной инфраструктуры ситуация достаточно ясная: все объекты были до революции, в советское время и сейчас являются государственной (муниципальной) собственностью (как и во всех развитых странах)
.
По нашему мнению, с учетом комплексного подхода и конституционного правового исследования проблемы, ЖКХ следует рассматривать исходя следующих элементов, которые можно также подразделить:
1) на инфраструктурную группу – это жилищно-коммунальное хозяйство как имущественный комплекс (жилой фонд, коммунальные предприятия и т. п.);
2) регулятивную группу, под которой следует понимать общественные отношения по разработке и принятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления нормативных актов и контролю за их исполнением, обеспечивающих надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг.
В.В. Авдеев
, А.И. Безлюдов
, Д.В. Луценко, М.В. Привезенцев, М.В. Темников, М.Ю. Швец, Н.Л. Карданская и другие ученые
рассматривают первую группу с точки зрения экономических правоотношений, однако правовой анализ ими не проводился.
Правовое регулирование общественных отношений в данной сфере в настоящее время можно охарактеризовать как недостаточное и фрагментарное.
В настоящее время основными законами, регламентирующими деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, являются Гражданский кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О регулировании тарифов организаций коммунального комплекса»,
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»
, от 07.12.2011 № 416-ФЗ (ред. от 21.07.2014)«О водоснабжении и водоотведении»
и др.
Отдельные нормы, регулирующие деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, содержатся в других нормативных правовых актах, большинство из которых являются подзаконными.
Таким образом, можно выделить следующие особенности ЖКХ: отсутствие государственной программы кодификации НПА в отрасли; высокий уровень бюрократизации контрольных и регистрационных функций государственных органов субъектов Российской Федерации; сложный, дифференцированный характер жилищно-коммунальных услуг, имеющих социальную значимость; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере в малой степени присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому все жилищно-коммунальные услуги нуждаются в надлежащем контроле, обеспеченным государственным принуждением за их ненадлежащее качество.
По мнению ряда авторов, в регулировании, прежде всего, со стороны местных властей, отсутствует правовая определенность в разграничении полномочий между органами публичной власти в отрасли
.
Проблема консолидации и унификации полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, а также в системе государственного управления не решена.
По нашему мнению, закрепление в одном акте полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ имеет целый ряд преимуществ.
Во-первых, существенно облегчится работа по актуализации модернизации ЖКХ в связи с изменениями реалий регулирования коммунальной отрасли;
во-вторых, это позволит избежать конкуренции норм о компетенции муниципальных органов и иных органов публичной власти (федеральных и региональных);
в-третьих, законодательное закрепление полномочий муниципальных органов в области ЖКХ внесет правовую определенность, облегчит правоприменителю поиск правильного подхода к решению поставленной задачи.
При этом существующие нормы о полномочиях органов местного самоуправления в иных нормативных правовых актах в сфере ЖКХ предлагается оставить.
Безусловно, место, роль и значение ЖКХ для населения страны являются определяющими их социальное благополучие.
Таким образом, вопрос о включении норм о компетенции органов местного самоуправления в единый нормативный правовой акт остается открытым и требует его совместного рассмотрения учеными и специалистами из различных областей.
При таких обстоятельствах следует обратиться к понятию самой отрасли ЖКХ.
Итак, по нашему мнению, под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать совокупность общественных отношений по функционированию отрасли ЖКХ, регулируемых нормативными правовыми актами.
Следовательно, жилищно-коммунальное право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения (гражданские, административные, земельные, трудовые, финансовые и иные), складывающихся в процессе оказания коммунальных услуг и иных жилищно-коммунальных правоотношениях.
Под жилищно-коммунальными правоотношениями следует понимать организационный комплекс имущественных, экономических, трудовых организационно-управленческих отношений, возникающих в сфере ЖКХ и связанных с ней иными видами деятельности (строительство).
Жилищно-коммунальные правоотношения действуют в публично-правовом и частноправовом поле, в частности это обусловлено самой сущностью ЖКХ как имущественного комплекса.
Л.А. Велихов отмечал, что от государственного хозяйства городское муниципальное хозяйство отличается тем, что преследует сравнительно узкие цели городского благоустройства на территории отдельных городов, в то время как государственное хозяйство ведает коллективными потребностями всех подданных государства независимо от места их проживания.
По мнению вышеназванного автора, термин «муниципальное хозяйство» является устоявшимся и сформированным.
Происхождение упомянутой дефиниции относится к классической древности. Munis (латынь) значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio – беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя по уполномочию города и с разрешения правительства бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность – муниципальным хозяйством.
А. Рисса, под муниципальным хозяйством понимал совокупность всех тех мероприятий городского общественного управления, с помощью которых оказывается влияние на производство, распределение и потребление благ, служащих для удовлетворения жизненных потребностей
.
По мнению В.В. Григорьева, муниципальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. Но это определение не отражает сущность правоотношений, возникающих в процессе этой хозяйственной деятельности
.
Представляется, что указанное понимание муниципального хозяйства автором рассматривается в узком смысле, поскольку Федеральный закон от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил пять видов муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения).
Аналогичной точки зрения придерживался М.А. Сиринов, который так определял местное, а следовательно, и городское как часть местного хозяйство: «Совокупность задач, поручаемых местным органам, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения, носит название местного хозяйства или местных финансов»
.
П. Сытин так же понимает коммунальное хозяйство не как деятельность, а как «совокупность служб, учреждений и предприятий, находящихся в ведении местной государственной власти, объединенных одним управлением и хозпланом и имеющих задачей повышение городского благоустройства и общественной санитарии»
.
Говоря о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти, необходимо связать рассматриваемую отрасль с конституционно закрепленным правом каждого гражданина на жилище.
Н.С. Бондарь также актуализирует необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования – совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе
.
Создание комфортных условий проживания и качество предоставляемых коммунальных услуг выявляется как потребность каждого человека в отдельности и общества в целом. Отсюда и возникает необходимость в реформировании системы ЖКХ, переход на совершенно другой уровень взаимоотношений
.
Так, B.C. Мокрый отмечает, что применение норм действующего Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфраструктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества
.
Таким образом, продолжающаяся в нашей стране муниципальная реформа, являясь связующим звеном между обществом и в целом государством, дает внятное представление о реализации конституционного права отдельного гражданина на жилище, генетически связанного с отраслью коммунального хозяйства.
Несмотря на отмеченную пробельность в реформировании отрасли ЖКХ, необходимо обратить внимание на особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей граждан на качественное и экономически обоснованное предоставлении услуг коммунального толка.
Такие особенности, по нашему мнению, связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, с ресурсным обеспечением их реализации, а также с социальной значимостью.
Формами исследуемой деятельности являются совершенствование системы ценообразования и тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги, предоставление субсидий, выделение жилья, стимулирование жилищного строительства и др.
Содержание деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций и их потребностей в ЖКХ выражается в обеспечении в рамках их полномочий социальных гарантий данного права
.
Таким образом, рассмотренные нами положения демонстрируют особенность и значимость деятельности органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а также необходимость ее детального анализа в целях совершенствования и оптимизации сложившейся критической ситуации в коммунальной отрасли в государстве.
Определяя место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти, необходимо отметить следующее.
Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (статья 3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (статья 12), признала экономическую основу местного самоуправления – муниципальную собственность – наряду с другими формами собственности (статья 8). В связи с чем место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти определяется положением местного самоуправления в системе конституционного правового устройства общества.
В рамках создания в России электронного правительства и в целом повышения информационной открытости органов публичной власти необходимо обязать соответствующие органы публиковать на официальных сайтах полную информацию о перечне услуг, оказываемых различными инстанциями в сфере ЖКХ, об объемах ее финансирования в целях общественного контроля и повышения качества такой работы.
Создание правового механизма муниципального контроля, при котором органы муниципальной власти получат право привлекать к ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязательств управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы и прочие организации будет способствовать самостоятельности таких органов при решении вопросов в сфере ЖКХ.
Жилищно-коммунальное хозяйство – составная часть муниципального хозяйства. По нашему мнению, необходимо понимать отрасль ЖКХ в системе властных отношений более широко, чем это делают большинство авторов, и не отождествлять понятия «муниципальное хозяйство», «городское хозяйство», «коммунальное хозяйство», поскольку они соотносятся как часть и целое.
В настоящее время в России не сложилась четкая вертикаль органов публичной власти, отражающих гарантированную Конституцией самостоятельность органов местного самоуправления, также отсутствует экономически обоснованная система роста тарифов. Федеральные и региональные органы публичной власти в условиях высокой коррупциогенной обстановки
, мирового финансового кризиса, постоянного дефицита оказываются малоспособными к выполнению предусмотренных функций в новых условиях.
Конституционная обязанность органов местного самоуправления по созданию всех необходимых условий для жизнедеятельности населения на сегодняшний день не обеспечена финансовыми ресурсами.
В Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Однако в настоящее время в нашей стране только формируется механизм, создающий реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона.
Необходимость в принятии единого федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства» обусловлена повышением правовой, общественной и, следовательно, фактической роли органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а значит, и разрешения проблемы построения теоретически обоснованной и эффективно действующей модели местного самоуправления, создания подлинного социального государства в России.
Указанные выводы имеют не только теоретическое значение, но и носят практический, прикладной характер.
Жилищно-коммунальное хозяйство, впрочем, как и местное самоуправление, в разное время исторического развития понимались по-разному – в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе.
Более подробно это мы рассмотрим в следующем параграфе.
1.2. Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства
Как известно, без осознания факторов, которые вызывают к жизни возникновение той или иной системы организации власти, невозможно определить, какая модель ее организации наиболее рациональна в конкретной ситуации, а именно в жилищно-коммунальной отрасли.
История становления и развития местного самоуправления показывает, что, во-первых, периодизация института ЖКХ шла в русле общероссийской периодизации истории, при этом каждый из периодов муниципализации (дореволюционный, советский и постсоветский) имеет свои особенности.
Принято считать, что в России зачатки органов местного самоуправления стали появляться в XVI веке в форме так называемых земских и губных учреждений
.
Однако вопросы управления коммунальным хозяйством возникали и до указанного периода, что, в свою очередь, требовало организации власти на местах.
В связи с чем периодизацию становления полномочий органов местного самоуправления, по нашему мнению, можно представить следующим образом.
Условно первый период становления полномочий в сфере ЖКХ в России можно отнести к так называемому догосударственному, общинному самоуправлению, для которого характерно развитие земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. Вопросы организации жизнеобеспечения возложены на население путем проведения сходов, собраний и т. п.
Второй период формирования названных полномочий можно связать с формированием общественных внешних форм самостоятельности населения (вече), становлением административно-территориального деления (пригородов, погостов, волостей, городских концов, и др.), усилением автономности самоуправленческих общин, формированием правовой основы самоуправления (губная и земская реформы) – с X по XVII век. Апогеем данного периода стало сужение самоуправленческих начал, обусловленное экономической несамостоятельностью местных органов власти.
Становление централизованных, публично-властных институтов в дореволюционной России, регулирующих отрасль ЖКХ, укрепление вертикали власти, одновременно с которой проводилась реформа местного самоуправления, – с XVII века по октябрь 1917 года.
Компетенция органов власти на местах, входящих в единую систему советов как органов государственной власти в советский период (1917–1991), характеризуется бурным развитием законодательства в сфере ЖКХ, централизацией управления коммунальным хозяйством, отсутствием правовой и информационной прозрачности в отрасли. Названный этап послужил фундаментом для проведения в стране муниципальной реформы, а затем и коммунальной реформы.
Современный период – с 1991 года по настоящее время: возрождение местного самоуправления в России, признание местного самоуправления одной из основ конституционного строя, формирование законодательной базы, концепции развития местного самоуправления, повсеместное расширение полномочий органов местного самоуправления, в том числе в области ЖКХ, кризис названной отрасли, реформирование и ее модернизация, восполнение законодательных пробелов в отрасли.
Более подробно каждый из этапов становления полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства рассмотрим ниже.
Первый этап.
Совместное проживание и совместная деятельность людей вызвали возникновение определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно пересекались, ограничивались групповыми интересами.
Хозяйственная община является организацией публично-правового характера, поскольку она обладает принудительной властью, при обязательности принадлежности к ней, при определенных экономических требованиях, предъявляемых к ее членам, – она представляет из себя принудительную хозяйственную общину
.
Созданная с целью совместного ведения хозяйства община распространяет свои правила не только на сферу хозяйственной жизни, так как производство выставляло требования и к другим сферам жизни людей. Так, примитивный характер производства требовал наличия больших трудовых общин, поэтому основой общественных отношений стал род.
Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, и не случайно во главе рода мог стать только один из старейших представителей данного рода, поскольку его опыт и знания могли быть использованы другими.
По мере расширения разнообразия хозяйственной жизни, совершенствования способов ведения хозяйства происходит утрата общиной некоторых ее функций, прежде всего в сфере ведения хозяйства. Соответственно, это приводит к усложнению отношений между людьми, изменению соотношения частных и общественных интересов. Уменьшение численности производственных коллективов до размера семьи приводит к различиям в способах организации хозяйственных связей и поэтому к их усложнению. В результате появляется необходимость в их регулировании, следовательно, возникают общественные институты, выполняющие эти функции как в сфере организации хозяйства, так и в сфере организации жизни. Так появляется необходимость во властных структурах и государстве как способе регулирования отношений между людьми
.
«Общие потребности, потребности всего общества, соединенного в государство, не могут быть все целиком удовлетворяемы исключительно государством. Да это было бы и нелепо» (Р. Кауфман)
.
Как известно, общины изначально кроме собственных задач имели еще и задачи, предписываемые им государством.
Обозначив роль государственной деятельности конституционными нормами, разграничив законом компетенции государственных органов, государство признало в пределах общих государственных законов и общей государственной организации ограниченную автономию местных принудительных хозяйственных общин. За силу этой автономии общины могут по собственной инициативе включать в круг своей деятельности известные потребности местной общины.
Таким образом, при определяющей важности основных характеристик периодов исторического развития, в рамках которых зарождалась система управления коммунальным хозяйством, нельзя не заметить, что само влияние этих характеристик не абсолютно, поскольку в рамках одного и того же временного исторического отрезка системы организации управления могут серьезно отличаться друг от друга, что обусловлено рядом факторов (климатического, географического и др.).
Второй этап.
В Древнерусском государстве внутреннее управление строилось главным образом на началах самоуправления. Центр осуществлял лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий
.
Становление местного самоуправления в России неразрывно связано с общиной и земством. Русская община довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев
.
Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления. Связано это в первую очередь с тем, что восточнославянские племена не знали периода классического рабовладения и с развитием частной собственности перешли к феодальным формам общественного устройства, во многом сохранив общинные, самоуправленческие структуры
.
Идеи общественной самостоятельности берут начало, по-видимому, в Новгороде, и первые внешние формы самостоятельности первоначально берутся оттуда же (вече, сложившаяся система избираемых и сменяемых по воле вече должностных лиц, возникновение волостей, пригородов, городских концов, погостов и т. п.)
.
Эпоха монгольского периода и правления Ивана Грозного характеризуется как усилением бюрократизации центрального аппарата власти, что политически и экономически подрывало общину, так и усилением отчужденности, автономности самоуправленческих общностей (в том числе географические факторы)
.
Период с 30–50-х годов XVI века ученые связывают с бурным развитием местного самоуправления, обусловленного проведением губной и земской реформы
.
К середине XVI века органы власти на местах были в достаточной степени автономны.
В XVII веке в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами)
.
Третий этап.
Говоря более предметно об эволюции полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, необходимо отметить, что впервые на государственном уровне вопрос об управлении жилищно-коммунальным хозяйством был затронут в России наказом царя Алексея Михайловича «О градском благочинии»
, составленным 30 апреля 1649 года и просуществовавшим до 1804 года. С этого времени были определены узкие функции «общественного благочиния» (т. е. чинения благо обществу)
.
Это время следует считать моментом основания отрасли жилищно-коммунального хозяйства в России.
Вместе с тем истоки уходят гораздо глубже в прошлое. Еще при царе Иване Грозном в Москве было создано специальное учреждение – Земский приказ, который стал ведать порядком в городе и заниматься благоустройством. По сути, многопрофильная отрасль зарождалась вместе с процессом разделения труда в обществе, как только государство взяло на себя заботы по обеспечению не только общественного порядка, но и комфорта совместного проживания, благоустройства и уюта жилья.
По мнению В.И. Коробко, днем основания служб российского ЖКХ считается 16 января 1721 года, когда Петр 1 передал функции «общественного благочиния» российской полиции.
Петр I называл полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывая с полицией понятия «благосостояния населения», запрещения «излишеств в домовых расходах», «производства чистоты на улицах и в домах» и т. д. Благосостояние им разделялось на материальное, духовное и благосостояние безопасности.
Во второй половине XVII века верховная власть постепенно приходит к сознанию, что «необходимо озаботиться о состоянии как физическом, так и нравственном податного тяглового субъекта. Государство осознает, что общество может и обязано иметь собственные нужды и интересы, удовлетворить которые сможет только само же».
Екатериной II 19 апреля 1782 года был утвержден Устав благочиния или полицейский
, согласно которому создавался новый городской административно-полицейский орган – Управа благочиния или полицейская, вводились специальные должности служащих городской полиции, уточнялись ее функции и компетенция.
Указанный устав состоял из 274 статей и разделялся на 14 глав. Устав регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности.
Сохранение «благочиния, добронравия и порядка» в городе было возложено на управу благочиния – коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел, выборные члены от купечества.
Управа благочиния была подчинена губернскому правлению и выполняла разнообразные административно-хозяйственные и судебные функции.
В каждой части города устанавливался частный пристав, который подчинялся управе благочиния и обязан был исполнять приказы городничего на подведомственной ему территории.
Так, в соответствии со статьями 88, 90 вышеназванного Устава частному приставу поручалось: 1) не нарушать закон Божий; 2) обеспечивать общественный порядок; 3) применять меры наказания к виновным.
Частному приставу дозволялось иметь двух градских сержантов.
Согласно статьям 117, 118 Устава в полномочия названного должностного лица входили также «неусыпное смотрение и попечение, чтобы улицы, и мосты, и переправы через воды и реки, и пристани (где есть) в таком состоянии содержаны были, чтобы приезжающим и отъезжающим не было ни остановки, ни опасности, и где малейшей усмотрит недостаток, о том предложит Управе Благочиния, имеет в смотрении чищение, мощение и поправление улиц в его части».
В свою очередь, квартальный надзиратель на свое территории нес ответственность за восстановление строений, падающих или опасных, о чем сообщал также частному приставу, если он отсутствовал то городничему, следил за архитектурным обликом города.
Вместе с тем полиция наблюдала за нравами и развлечениями, принимала меры к сохранению народного здравия, городского хозяйства, торговли и народного продовольствия.
Помимо организационных основ полицейского управления в Уставе были изложены определенные морально-нравственные правила, которыми должны были руководствоваться и полиция, и городское население: «Не чини ближнему, чего сам терпеть не можешь; Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро, колико можешь; Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит по возможности; В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимеющему, напой жаждущего; сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему; Блажен кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее; с пути сошедшему указывай путь».
В части 3 устава были определены требования к должности начальника благочиния, во-первых, он должен был иметь здравый рассудок, во-вторых, «иметь добрую волю в отправлении порученного, быть человеколюбивым, верным к службе Императорского Величества, усердным к общему добру, радиевым о должности, честным и бескорыстным, рассудительным, а также обязан был воздерживаться от взяток ибо это ослепляет глаза, развращает ум и сердце, устам же налагает узду».
В 1802 году Манифестом Александра I создается единый государственный орган, взявший на себя вопросы попечения о населении – Министерство внутренних дел, ставшее главным хозяйственным ведомством, ответственным за вопросы жизнеобеспечения населения.
Все вопросы реальной жизни, некогда означенные в наказах Петра I и Екатерины II, были переданы департаментам нового ведомства и его исполнительным органам на местах. На долгие годы Министерство внутренних дел России становится главным над министерствами, а его руководитель традиционно занимает пост премьера.
Министерство внутренних дел того времени становилось своего рода центром, в котором сходились и корректировались распоряжения всех центральных ведомств. У губернаторов в этой системе был единственный начальник – министр внутренних дел.
Должность министра внутренних дел обязывала его обеспечивать повсеместное благосостояние народа, спокойствие, тишину и благоустройство всей Российской империи. В своем управлении он имел все части государственной промышленности, кроме горной; в ведении его находилось также построение и содержание всех публичных зданий в государстве, возлагались также меры об обеспечении государственного резерва питания и иным вопросам необходимым человеку в обществ
.
Полицейских вертикалей в этом ведомстве было три: полиция исполнительная; полиция хозяйственная; полиция безопасности.
Вторая вертикаль – хозяйственная являлась своеобразным инкубатором последующих самоуправлений, она отвечала за благоустройство и развитие российских городов. При небольшой численности персонала Департамент хозяйственной полиции через свои местные полицейские представительства осуществлял «управление по образцам», делая это не в виде абстрактных модельных инструкций, а в форме конкретных разработок для реальных городов.
На протяжении первой половины XIX века министерство внутренних дел было, по существу, единственным хозяйственным органом России.
Согласно городовому Положению 1870 года
благоустройством городского хозяйства занималось городское общественное управление. В него входили исполнительный орган – городская управа (городское общественное собрание) и совещательный – городская дума. Надзор за исполнением Положения был поручен губернатору.
К предметам ведомства городского общественного управления принадлежали: дела по внешнему благоустройству города, а именно: попечение об устроении города согласно утвержденному плану; заведывание устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, и равно и освещением города; дела, касающиеся благосостояния городского населения: меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров; попечение, об охранении народного здравия, о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и об обеспечении от причиняемых ими убытков; попечение об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений; устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведывание ими на основаниях, указанных для земских учреждений
.
К полномочиям городской управы относилось ведение дел городского хозяйства и общественного управления, текущих дел по городскому хозяйству, принятие меры к улучшению, исполнение указаний думы, сбор нужных ей сведений, составление проектов городских смет, представление думе отчетов о своей деятельности.
«Нельзя не согласиться, что вопрос освещения Ставропольских улиц является одним из главнейших в благоустройстве нашего города», – было записано в одном из решений управы.
Поначалу уличные фонари в городе действовали на конопляном или постном масле. В 1844 году для освещения использовали рыбий жир. Но в основном улицы освещались керосиновыми фонарями.
В районе Юцких хуторов работала электростанция мощностью 24 кВт. В городах Кавминвод существовали мелкие дизельные установки частных предпринимателей. Эти станции обеспечивали электроэнергией только узкий круг состоятельных чиновников и торговцев. Мелкие дизельные электростанции появились в Георгиевске, Петровске, Александровске, Благодарненском и некоторых других крупных населенных пунктах Ставропольской губернии.
Первый водопровод, построенный из гончарных труб, появился в Ставрополе в ноябре 1840 года. «И толпы народа с радостью взирали на водопровод». В 1875 году городская управа приступила к устройству уже чугунного водопровода.
История системы водоснабжения городов-курортов Кавказских Минеральных Вод начинается с 1803 года, когда решили построить небольшие локальные водопроводы на базе местных источников. В августе 1893 года был разработан первый проект городского водопровода Кисловодска.
В 1868 году на Ставрополье создается шоссейный комитет, который руководит прокладкой первого участка канализации в городе.
Постепенно в связи с разграничением полномочий органов публичной власти Российской империи наблюдается постепенная передача прав и имуществ властям городов. Например, М.Н. Кондратьева указывает, что в Москве с введением городского самоуправления последовательность передачи прав управления имуществом осуществлялась следующим образом:
1863 г. – земельное хозяйство и школы 1-й ступени;
1865 г. – мосты и набережные;
1866 г. – городская санитария;
1871 г. – городской водопровод;
1878 г. – замощение и очистка улиц, ночлежные дома и т. д.
В 1892 году в соответствии с Городовым положением от 11 июня 1892 года
была проведена городская контрреформа. Согласно его положениям муниципальную компетенцию в сфере ЖКХ составляли заведование капиталами и другим имуществом городского поселения; попечение об устранении недостатка продовольственных средств; содержание в исправности территории города; попечение о призрении и прекращении нищенства; попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам; участие в заведовании взаимным страхованием городских имуществ от огня; воспособление зависящими способами развитию местной торговли и промышленности.
В названное Положение очень многое перешло из предыдущего Городового положения от 16 июня 1870 года. Между тем последнее действовало около двадцати двух лет, и в течение этого времени вокруг него образовалась обширная нормотворческая деятельность и судебная практика, которая представляет собой драгоценный материал, служащий разъяснительным элементом многих его статей.
В Городовом положении от 11 июня 1892 года и разъяснениях к нему рассматривались правила городского благоустройства, правила о порядке производства дел земскими, дворянскими и городскими общественными и сословными собраниями, о заведовании московскими водопроводами, о предоставлении городам и уездам царства Польского средств к покрытию расходов на содержание городской администрации и на общественное благоустройство, о применении правил о порядке отвода пустопорожних городских земельных участков под застройку на Кавказе
и др.
Нетрудно заметить, что недостатками данного Положения при перечислении указанных полномочий являются несистематичность, неясность терминов.
Что же касается предметов ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра III затронуты не были.
В соответствии с Особым положением от 8 июня 1903 года в Санкт-Петербурге было организовано общественное управление. Компетенция общественного управления Санкт-Петербурга определялась более детально, чем для остальных институтов городского самоуправления Империи. В частности, за столичным самоуправлением закреплялась городская канализация, содержание свалок и кладбищ, уборка улиц и чистка фонтанов и т. д.
При таких обстоятельствах компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и принадлежащих ему земель. Законодательство не давало четкого разграничения компетенции городского самоуправления и городского полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность первого. Отсутствие принудительной власти ставило его, как и земства, в прямую зависимость от полиции. По проектам обязательных для местного населения постановлений думы необходимо было получить заключение начальника местной полиции. В отношении властных полномочий городского самоуправления действовали те же ограничения, что и для земств.
Все постановления городской думы надлежало представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение как незаконных.
Наиболее важные из постановлений – изменение планов городов, отчуждение принадлежащих городу земель, крупнейшие займы, поручительства от имени города, установление новых сборов – утверждались центральным правительством в лице соответствующего министерства. Круг предметов, постановления по которым требовали утверждения, был для губернских городов шире, чем для обычных, а для столиц – еще шире. Сметы городского общественного управления утверждались губернатором.
Как мы видим, в дореволюционной России существовало две системы управления на местах: во-первых, государственное управление и, во-вторых, земское и городское самоуправление.
Земские и городские органы самоуправления не были подчинены исполнительной власти на местах. Вместе с тем их деятельность носила характер преимущественно хозяйственно-экономический и осуществлялась под контролем правительственных чиновников в лице министра внутренних дел и губернаторов.
Четвертый этап.
Накануне Октябрьской революции 1917 года в России 50 % городов управлялось МВД, а в 50 % городов действовало общественное самоуправление.
В городах и других населенных пунктах благоустройство и коммунальное обслуживание населения были на низком уровне. Так, к 1917 году примерно на 800 городов страны приходилось лишь 215 небольших водопроводов, 23 канализации, 35 трамвайных предприятий, 606 бань и 13 прачечных. Сами предприятия коммунального хозяйства находились во владении частных предпринимателей, акционерных обществ, иностранных концессионеров. Большинство людей, особенно рабочие промышленных центров, жили в неблагоустроенных домах.
В ноябре 1917 года было создано Главное управление по делам местного хозяйства НКВД. В городах объявлена власть местного самоуправления, начался период централизации управления местным хозяйством.
Последующая хронология исторического формирования «высшей» сферы государственного управления ЖКХ в России: ноябрь 1917 года – создано Главное управление по делам местного хозяйства НКВД. Во всех городах объявлена власть местного самоуправления, начался период централизации управления местным хозяйством; декабрь 1917 года – учрежден Комиссариат по местному самоуправлению с целью объединения деятельности всех городских и земских учреждений; март 1918 года – организован Отдел местного хозяйства НКВД. Начало процесса «собирания коммун»
.
Позднее учрежден Комиссариат по местному самоуправлению с целью объединения деятельности всех городских и земских учреждений.
Нормативными актами новая власть с 1918 года активно дозволялось конфисковывать у собственников-домовладельцев доходное жилье; плата за жилье устанавливалась дифференцированно – по классовому признаку.
Для четкого определения административных единиц было предложено считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им единое название «коммуна», независимо от их размера (губернии, уезды, волости, города, деревни). Их хозяйственная деятельность была определена как «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководящие ими, были названы коммунотделами; январь 1920 года – создан Коммунальный отдел НКВД; 1921 год – учреждено Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР. Начинается активное внедрение создаваемых органов в среду управления жилищным фондом и установления ценовой политики на рынке жилья.
В губерниях создаются отделы коммунального хозяйства (Откомхозы), принимающие в ходе децентрализации полномочий «по вертикали» (от государственного центра) и «по горизонтали» (от местных государственных органов) с целью преодоления разрухи. При отсутствии средств в соответствии с известным мировым опытом приоритеты отдаются сохранению и восстановления жилья, строительство жилья отложено на будущее. «Собирание коммун» в «борьбе с главкизмом» проходит в острой борьбе. В решении задачи сохранения и восстановления жилья выделяются три основных направления:
1) ограничение вмешательства советских органов в эксплуатацию жилых зданий;
2) создание условий для поддержки инициатив населения по сохранению и восстановлению жилья;
3) профессионализация эксплуатации жилья. Правящая партия вынужденно отступает, вводя весной 1921 года новую экономическую политику, допускающую в ограниченных формах многоукладную собственность и рынок
.
Февральская революция полностью изменила историю государства, и 1917 стал годом рождения советской системы ЖКХ. Был принят Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 23 ноября (6 декабря)«Об отмене частной собственности на городские недвижимости» и Декрет ВЦИК от 6(29) декабря «О запрещении сделок с недвижимостью». В результате все жилье, которое в дореволюционной России было в основном частным, перешло в государственную собственность.
Система управления многоквартирными домами была запутанна и непрозрачна.
Так, например, в Ставропольском крае днем рождения системы ЖКХ принято считать 9 марта 1920 года, когда был образован Ставропольский губернский отдел коммунального хозяйства исполнительного комитета Совета рабочих, крестьянских и солдатских депутатов
.
К декабрю 1921 года Ставропольским губернским коммунальным отделом оформлено в муниципальную собственность 169 домов, отремонтировано 156.
Советский период электрификации края начался в 1922 году, когда Ставропольский губисполком утвердил план, по которому она начиналась с крупных сел губернии – Медвежьего, Александровского, Благодарного и Винодельного.
Муниципализированный домовой фонд, оцененный в 100 миллионов рублей, стал основным имуществом коммунального хозяйства. В его ведении находились: эксплуатация всего домового хозяйства, пожарная охрана округа, дороги, городские парки и бульвары.
Окружной отдел местного хозяйства охватывал Пятигорск, Георгиевск, Ессентуки, Кисловодск, Железноводск, Минеральные Воды, Моздок и Прикумск, а также Арзгирский, Воронцово-Александровский, Горячеводский, Прохладненский и Степновский районы.
Днем создания отрасли жилищно-коммунального хозяйства в Республике Дагестан считается с 1926 года, когда был сформирован Коммунальный отдел в составе НКВД.
В более поздний период, а именно в 1931 году, был создан Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, основной целью которого являлось централизованное управление коммунальным хозяйством.
В 1941 году в Орджоникидзевском районе Ставропольского края широко разворачиваются социалистические соревнования между домоуправлениями Буденновска, Пятигорска, Георгиевска, Моздока и Ворошиловска (Ставрополя).
По нашему мнению, необходимо затронуть и вопрос организации коммунального хозяйства в период Великой Отечественной войны 1941–1945 годов.
Нанесенный ущерб составил более чем 1,5 миллиона рублей. Но лишь временно, на период немецко-фашистской оккупации края, с 3 августа 1942 года по январь 1943-го, краевой отдел коммунального хозяйства прекращал свое существование.
Благодаря самоотверженному труду работников ЖКХ Ставропольского края, его жителей, всего за три года коммунальное хозяйство края было восстановлено.
В то время Ставропольский отдел ЖКХ осуществлял руководство городскими и районными отделами коммунального хозяйства, краевыми трестами «Кавминэнерго», «Водоканал» и «Газводосвет», краевой конторой справочно-информационной службы, краевым бюро технической инвентаризации, филиалом института технического и комбинатом производственных предприятий. Была организована работа электростанций, водопроводов, бань, прачечных, гостиниц, парикмахерских. Отдел руководил благоустройством городских и районных центров, жилищным строительством и ремонтом жилого фонда.
Создание Министерства коммунального хозяйства (МКХ) РСФСР в 1946 году стало знаковым событием в сфере регулирования отрасли ЖКХ в советский период, ознаменовавшим возрождение отрасли.
Так, например, в Дагестане Министерство коммунального хозяйства ДАССР впервые возникло в 1946 году путем переименования в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета ДАССР от 30 марта 1946 года Комиссариата коммунального хозяйства ДАССР, находившегося до этого времени в ведении СНК ДАССР и Наркомхоза РСФСР.
Впоследствии постановлением Совета министров ДАССР от 21 января 1949 г. было утверждено Положение о Министерстве коммунального хозяйства ДАССР и его местных органах.
На министерство возлагалось руководство развитием жилищного и коммунального хозяйства в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, эксплуатация развития жилищного фонда и их коммунальных предприятий и оказание помощи в благоустройстве районных сельских центров ДАССР.
Годами бурного развития жилищно-коммунального хозяйства стали 1950–1960-е годы. В середине 1950-х большими темпами развивается массовое жилищное строительство, а в середине 1960-х символом преодоления жилищной проблемы стало возведение «хрущевок». Произошла своеобразная «жилищная революция» – масштабное строительство жилья для советских семей.
1970-е годы также отмечены высокими темпами строительства, ростом объема и качества услуг населению. В это время появляются первые попытки экономического реформирования ЖКХ, которые сводились к совершенствованию структуры управления отраслью.
Пробелы законодательства в сфере управления ЖКХ проявлялись в период 1970–1980-х годов.
По мнению М.Н. Кондратьевой, «уже тогда стало очевидным, что собственники жилищного фонда (государственного и городского) в перспективе будут не в состоянии его содержать. Это и предопределило первый этап реформ в ЖКХ, который был связан с реализацией постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР от 8 апреля 1987 года № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование»
.
Аналогичной позиции придерживается В.В. Григорьев: «Эти документы способствовали некоторой активности и улучшению работы городского хозяйства, но в целом преимущественных изменений не произошло, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Ее отсталость и гуманность до сих пор требует к себе особого пристального внимания»
.
С указанными точками зрения авторов нельзя не согласиться, поскольку, действительно, названные меры не нашли реальной поддержки на предприятиях и организациях жилищно-коммунальной сферы, привыкших к монопольному хозяйствованию, и не дали ощутимых результатов в масштабах огромной страны.
Возвращаясь к Ставропольскому краю, к началу 1980-х годов жилищно-коммунальное хозяйство включает в себя краевое электроэнергетическое эксплуатационное управление «Ставропольтеплоэнерго», управление «Ставрополькрайводоканал», управление «Ставрополькрайгаз», трамвайное управление Пятигорска, троллейбусное управление Ставрополя, гостиничное хозяйство, спецавтохозяйство, тресты зеленого хозяйства, дорожно-эксплуатационные участки, конторы спецобслуживания, конторы по сбору пищевых отходов, бюро технической инвентаризации.
С 1988 года управление ЖКХ переведено на территориальный принцип и предоставлено 104 городским, 24 районным объединениям коммунального хозяйства. На самостоятельном балансе находятся 204 предприятия и организации.
Необходимо отметить, что в период СССР в государственном секторе домохозяйства были не собственниками, не арендаторами, а по сути бессрочными пользователями – безответственными и бесправными. Вся хозяйственная и общественная жизнь проходила на производстве. Жилье, бытовая сфера – область, оставленная для индивидуализма. Соседские отношения, столь сильные в деревне и старых российских городах, во дворах старой застройки, быстро рушились, особенно с началом массового жилищного строительства. Какие-то общественные заботы еще принимали на себя пенсионеры, составлявшие актив ЖЭКов и местных властей. Но местное самоуправление было изведено на корню. На субботники по благоустройству вокруг жилых домов зачастую присылали работников ближайших предприятий. Собрать жильцов подъезда на предмет уборки на лестнице или покупки перегоревшей лампочки было проблемой. С этим мы подошли ко времени рыночных реформ
.
Ко второй половине 1980-х годов ЖКХ превратилось в крупную отрасль социальной сферы, в которой была сосредоточена четвертая часть основных фондов страны. Вместе с тем уровень развития, организации, качество и надежность работы жилищно-коммунального хозяйства еще не соответствовал современным требованиям, что вызывало у населения обоснованные нарекания.
В постановлении ЦК КПСС, Совмина СССР от 08.04.1987 № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства в стране» было отмечено, что материально-технические ресурсы, выделяемые на эксплуатационные и ремонтные нужды жилищно-коммунального хозяйства, не соответствуют его реальным потребностям, а капитальные вложения, направляемые на коммунальное строительство, не обеспечивают пропорционального развития городского хозяйства. Принижена ответственность строительных министерств СССР и союзных республик, а также местных советских органов за выполнение планов коммунального строительства
.
Ведомственная разобщенность объектов жилищно-коммунального хозяйства ослабляла материально-техническую базу эксплуатации и ремонта объектов ЖКХ. Медленными темпами внедрялись в отрасль достижения научно-технического прогресса.
В качестве мер по совершенствованию управления жилищно-коммунальным хозяйством предлагалось установить, что Советы министров союзных республик несут полную ответственность за состояние и комплексное развитие жилищно-коммунального хозяйства. На Госстрой СССР возлагалась ответственность за обеспечение научно-технического прогресса в этой отрасли народного хозяйства.
Советам министров союзных и автономных республик, исполкомам местных Советов народных депутатов предписывалось обеспечить повышение ответственности органов жилищно-коммунального хозяйства за удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, качественное и своевременное выполнение этих услуг, Госстрою СССР обеспечить разработку нормативов по строительству, ремонту и техническому обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, норм и правил по проектированию указанных объектов с учетом повышения долговечности и эксплуатационной надежности их работы, а также мероприятий по снижению металлоемкости и энергоемкости объектов теплоснабжения, энергоснабжения, водоснабжения и канализации, разработку совместно с Советами министров союзных республик мероприятий по комплексной механизации работ, связанных с эксплуатацией объектов и сетей жилищно-коммунального хозяйства, а также по использованию для выполнения этих работ мощностей генподрядных строительно-монтажных организаций.
В рассматриваемый период была ускорена передача в ведение местных Советов народных депутатов городского жилищного фонда, находящегося на балансе предприятий, учреждений и организаций министерств и ведомств (кроме общежитий и домов, отнесенных к числу непригодных для проживания или подлежащих сносу в указанном периоде по другим причинам), а также объектов и инженерных сетей коммунального назначения, не связанных с обслуживанием промышленных предприятий.
В связи с изменением общественно-политического устройства общества и принципов ведения хозяйства с 1989 года отрасль переведена на самофинансирование.
Особенностью советского механизма предоставления социальных гарантий было то, что существенное место в нем отводилось предприятиям. Именно предприятия несли на себе значительную часть расходов по содержанию жилья, медицинских, образовательных и детских дошкольных учреждений. Падение производства и трудности сбыта, инфляция и высокая налоговая нагрузка привели к катастрофическому ухудшению финансового состояния предприятий
.
В Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» указывалось, что местные Советы народных депутатов самостоятельно, в частности, увеличивали в пределах, имеющихся у них средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры и спорта, органов внутренних дел, охраны природы, определяют дополнительные льготы и пособия при оказании помощи отдельным категориям населения
.
Начальным этапом реформирования системы ЖКХ в современной России стало принятие в 1990 году Закона РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»
. Так, Советам народных депутатов предписывалось осуществлять инвентаризацию, оценку и составлять перечни предприятий, организаций и имущества для передачи в муниципальную собственность и протоколы их согласования соответственно с вышестоящими и нижестоящими Советами, вносить предложения в вышестоящие Советы, органы государственного управления, предприятия, учреждения и иные организации о передаче в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, а также иных объектов, относящихся к государственной собственности и имеющих особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения, функционирования местного хозяйства.
В дальнейшем любое имущество, созданное или приобретенное местным Советом народных депутатов за счет имеющихся у него средств либо полученное им безвозмездно, включается в фонд муниципальной собственности по решению данного Совета.
Пятый период.
В связи с переходом к рыночной экономике жилищная проблема в России была обострена.
Поэтому в 1993 году постановлением Правительства РФ была принята государственная целевая программа «Жилище»
. Кризисное состояние жилищного сектора во многом вызвано объективными обстоятельствами, связанными с переходом от жесткого государственного управления к рыночной экономике, отказом государства от монопольной роли инвестора, подрядчика, собственника в сфере жилья. Неподготовленность рыночных институтов усугубила тяжелую ситуацию в жилищной сфере. Она характеризуется резким ростом цен на строительную продукцию. Предусмотренные для выполнения социальных программ капитальные вложения государства, предприятий и организаций стали явно недостаточными; снизились темпы предоставления жилья гражданам, упала платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления частного строительства
.
Принципиально новый поворотный этап в законодательном регулировании жилищных отношений в России начался с момента принятия VII Съездом народных депутатов Российской Федерации в декабре 1992 года статей 12 и 58 Конституции РФ в новой редакции, а Верховным Советом Российской Федерации – законов «Об основах федеральной жилищной политики»
и «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О приватизации жилищного фонда в РСФСР”»
.
Принципиально важным для осуществления жилищной реформы являлось изменение системы оплаты жилья и коммунальных услуг, обеспечивающее возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги.
В 1994–1995 годах резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги позволил преодолеть его отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли возросла с 2–3 % до 20–40 %. В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, по сравнению с 1993 годом снизился, но тем не менее составил более 50 трлн. рублей. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась.
Положение усугублялось тем, что в 1995 году реальные доходы населения снизились на 13 %, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался для него особенно болезненным.
Сложившаяся ситуация потребовала увеличения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет.
Указом Президента РФ было положено начало реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации
.
Муниципальным образованиям предписывалось ускорить процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе.
Органы местного самоуправления должны были устанавливать тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения, исходя из оценки реальных доходов граждан и затрат, необходимых для поддержания работоспособности систем инженерного жизнеобеспечения населенного пункта.
На муниципальном уровне государство предписывало завершить процесс разграничения и оформления прав собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с порядком, предусмотренным распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 № 114-рп. При этом право дальнейшего управления муниципальным жилищным фондом рекомендуется передавать службам заказчика (управляющим организациям).
В связи чем в целом с этого момента начался этап массового болезненного упразднения ремонтно-эксплуатационных участков (РЭУ) и началась «эра» становления управляющих (частных, непубличных) компаний.
Следует отметить, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства было направлено на повышение роли органов местного самоуправления, самостоятельности и ответственности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, обеспечивающих непосредственное обслуживание потребителей жилищно-коммунальных услуг и имеющих правовые и финансовые возможности не только для осуществления текущей эксплуатационной деятельности, но и для развития объектов жилищно-коммунального назначения.
Так, например, правительством Ставропольского края во исполнение названного Указа в 1997 году принимается первая отраслевая программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края.
В системе ЖКХ края создаются службы заказчика, а для работы с гражданами – отделы субсидий, которые проработали при предприятиях ЖКХ до 2006 года. Также в это время внедрялись единые расчетно-кассовые центры по начислению и сбору платежей за жилищно-коммунальные услуги.
В крае проведена работа по структурной перестройке отрасли. Созданы государственные унитарные предприятия в области водо-, тепло-, электроснабжения и др.
В письме Росстроя от 15.03.2005 № АП-847/03 «О финансировании затрат предприятий жилищно-коммунального хозяйства за предоставленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг»
сообщалось, что в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по социальной защите граждан, в том числе и по оплате жилья и коммунальных услуг.
Однако, по нашему мнению, указанный вывод был преждевременным, что подтверждается многочисленными изменениями указанного Закона (более 20 поправок), отсутствием единообразия в практике его применения судами, что обусловило также принятие постановления Конституционного Суда РФ от 31.01.2008 № 2-П
.
Поддерживая данный тезис, хотелось бы отметить, что принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло достаточной ясности в вопросах компетенции органов местного самоуправления в сфере ЖКХ
.
В соответствии с названным Законом большинство категорий граждан сохранили право на предоставление мер социальной поддержки (льгот) по оплате жилья и коммунальных услуг в ранее установленных размерах.
Меры социальной поддержки граждан («федеральных льготников»), установленные федеральными законодательными актами, являются расходными обязательствами Российской Федерации.
Согласно вышеназванному Закону вопросы социальной поддержки ветеранов труда, жертв политических репрессий и семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), а также отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Меры социальной поддержки указанных категорий граждан («региональных льготников») являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
К настоящему времени результаты проведенного мониторинга показали, что во всех субъектах Российской Федерации приняты законодательные и нормативные правовые акты в целях оказания мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг и установлению формы их предоставления гражданам Российской Федерации.
В подавляющем большинстве регионов Российской Федерации форма предоставления мер социальной поддержки (льгот) гражданам по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральными законодательными актами и законодательством субъекта Российской Федерации, сохранена в виде уменьшения платежей за жилищно-коммунальные услуги (в натуральной форме).
Исключение составляют Республика Татарстан и Тюменская область, в которых предоставление мер социальной поддержки (льгот)«федеральным и региональным льготникам» осуществляется в денежной форме путем перечисления бюджетных средств на персонифицированные социальные счета. При этом сохранен прежний объем льгот.
В Тверской области, Республике Тыва «региональным льготникам» предусмотрены ежемесячные денежные выплаты, в составе которых и льготы по жилищно-коммунальным услугам.
Многодетным семьям в ряде регионов России льготы предоставляются в виде жилищных субсидий и денежных выплат. Но есть регионы, не принявшие законодательные акты, касающиеся мер социальной поддержки в отношении многодетных семей (Республика Саха (Якутия), Читинская область).
В отношении оказания социальной поддержки специалистам, работающим в сельской местности, необходимо отметить разнообразие принятых форм поддержки в субъектах Российской Федерации, а именно: денежные компенсации, равноценные фактическим расходам по оплате жилья, отопления и освещения.
Согласно статье 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ) вопросы предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные полномочия осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов
.
Постановлением Правительства РФ от 11.02.2005 № 70 утверждены Правила предоставления субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 26.08.2004 № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год»
и от 17.02.2004 № 89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства»
органы местного самоуправления при установлении цен на содержание и ремонт жилья, а также тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях должны были исходить из необходимости возмещения экономически обоснованных затрат организаций на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению с учетом заключения независимой экспертизы и стандартов качества таких услуг.
В настоящее время действуют иные правоприменительные акты в указанной сфере. Так, постановлением Правительства РФ от 29.08.2005 № 541 утверждены новые федеральные стандарты оплаты жилого помещения и коммунальных услуг
, а постановления Правительства РФ от 17.02.2004 № 89 и от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»
утратили силу, действует постановление Правительства РФ от 21.02.2013 № 146 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2013–2015 годы»
.
Анализ нормативных правовых и правоприменительных актов в рассматриваемой сфере показал, что наиболее ценным с точки зрения правоприменения является постановление Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»
.
В 2011 году экспертами обсуждался вопрос о принятии принципиально нового постановления в вышеуказанной сфере. В частности, обсуждаются вопросы по разработке и применению нового нормативного акта, в котором предполагается предусмотреть право жителей напрямую перечислять плату за услуги ресурсоснабжающим организациям.
Хотелось бы отметить, что действующее законодательство не запрещает гражданам заключать такие договоры, однако практика показывает иное. В связи с чем в настоящее время подготовлен законопроект «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», касающийся вопросов предоставления коммунальных услуг, а также устранения излишнего нормативного регулирования договорных отношений при предоставлении коммунальных услуг.
Данный законопроект стал результатом того, что установление императивного правила о внесении гражданами платы за коммунальные услуги управляющим компаниям, которые в большинстве случаев являются исключительно посредниками в перечислении денежных средств, Жилищный кодекс РФ необоснованно ограничил их право на приобретение и осуществление своих гражданских прав своей волей и в своем интересе, а также свободное установление своих прав и обязанностей в договоре.
В данной части императивный метод регулирования, избранный Жилищным кодексом РФ, является излишним, поскольку нет препятствий для собственников жилых помещений в многоквартирном доме на основании общих положений гражданского законодательства установить так называемый принцип «одного окна» при внесении платы за коммунальные услуги, поручив управляющей компании осуществлять сбор и перечисление денежных средств в оплату коммунальных услуг. При этом ресурсоснабжающие организации обязаны принять денежные средства от управляющей компании, перечисленные за потребителя.
На практике также имеются многочисленные случаи пересмотра управляющими компаниями размера платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирных домов в одностороннем порядке без согласия собственников жилья, в связи с чем требуют конкретизации положения ЖК РФ, устанавливающего порядок изменения размера указанной платы.
В целом в России процент возмещения затрат предприятиям ЖКХ, связанный с предоставлением гражданам льгот, в среднем составляет 78,7 %, субсидий – 91,9 %.
Суммарно размер неисполнения бюджетом своих обязательств перед предприятиями ЖКХ равен 15,7 млрд. рублей.
Также сегодня должен быть налажен процесс передачи государственных функций предоставления субсидий и льгот на оплату жилья и коммунальных услуг органам социальной защиты, что позволило бы предприятиям ЖКХ освободиться от несвойственных им функций и оздоровить свое финансовое состояние.
Сложившееся в регионах России положение с недофинансированием затрат предприятий жилищно-коммунального хозяйства за предоставленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг ставит под угрозу устойчивость функционирования отрасли.
В 2007 году был принят Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ», который стал одним из рычагов, способствующих активизации продолжающегося реформирования ЖКХ
Конец ознакомительного фрагмента. Получить полную версию книги.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/aleksey-vyacheslavovich-stukalov/polnomochiya-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-sfere-zhkh-voprosy-teorii-i-praktiki-monografiya/) на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Если текст книги отсутствует, перейдите по ссылке
Возможные причины отсутствия книги:
1. Книга снята с продаж по просьбе правообладателя
2. Книга ещё не поступила в продажу и пока недоступна для чтения